Extinción de dominio. Radiografía de un proyecto contraproducente

Generaría contradicciones legales que permitirían que el mismo sea ineficaz, quizás inconstitucional y definitivamente contraproducente.

El presente artículo – por su naturaleza – será más extenso de lo normal. La razón es que es necesario, para ser efectivos, deconstruir el proyecto de Ley luego de poder justificar criterios básicos que serán la herramienta para interpretar las criticas que, al final de este, delimitaremos de manera enunciativa.

Y la premisa, que es simple, se puede resumir en que el proyecto actual, de ser aprobado, no cumpliría los mínimos requisitos legales que una legislación de esa envergadura requeriría. Sería, en sí, una movida meramente política que se atrabancará en el intento de ejecución posterior.

1. 1. Evolución histórica de la extinción de dominio

La extinción de dominio es la última moda en el panorama internacional. Busca, como su nombre lo avanza, aniquilar el dominio material y de derecho que pueda tener un individuo sobre sus bienes, consecuencia de una conducta típica y que parte, si se quiere, de la figura de la confiscación, que es una de las vías accesorias – vinculadas al proceso penal – desde el Derecho Romano, y que fue suspendida por Justiniano en todas sus vertientes, manteniendo vigencia solo en los ilícitos que afecten el patrimonio del Estado.

De esa idea básica, durante los últimos siglos se fue moviendo la figura dentro de diferentes ámbitos, a veces desapareciendo, y luego restituyéndose, pero siempre manteniendo una vigencia capital dentro de los círculos estatales que pretendían “luchar” contra la corrupción y la apropiación indebida de bienes, y no fue hasta el año 1991 que, en Colombia, se trata de la manera más directa la figura de la extinción de dominio, supeditando el derecho de propiedad a la licitud de la adquisición del bien.

Cinco años después, en ese mismo país, se trató de legislar la figura previamente introducida en la Constitución en el 1991, de mano de la Ley 333/1996 (que luego fue sustituida por la 793/2002 y ésta por la 1453/2011), con la que se pretendía afectar los bienes generados a partir de ilícitos, extinguiéndose el dominio de estos en contra de sus detentores. México, Colombia y posteriormente la República Dominicana son algunos de los países que han depositado en su carta magna el germen de la extinción de dominio. En nuestro país, concretamente, había vestigios de la figura en leyes especiales creadas especialmente para despojar a la familia Trujillo de sus bienes, luego de la dictadura.

La ley, al igual que todas las que posteriormente fueron promulgadas, cumplía con una agenda internacional vinculada a la Convención de Viena del 1988, y por ello es por lo que hay una sustentación formal de la figura en Latinoamérica, con textos que, en principio, son muy parecidos.

Dicho lo anterior, entonces, la acepción moderna de la extinción de dominio es vista como una herramienta básica a favor de la lucha contra la corrupción y el crimen organizado. Busca deprimir los patrimonios indebidos para, así, entonces reutilizarlos a favor de la comunidad.

Para esto, existen dos sistemas. El decomiso in rem, que pretende atacar los bienes contaminados por el ilícito, pero siempre requiriendo una relación tangible y probada entre el bien y el delito. Esto genera la necesidad de que se establezca la conducta criminal en un estándar de prueba, y salpicará bienes obtenidos de manera directa o indirecta con el producto de esos ilícitos. La persona envenena los bienes, pero no se requiere retener la culpa de manera judicial.

Al ser dirigido al bien, y no a la persona, tiene – entre muchos otros beneficios – la posibilidad de promoverse sin necesidad de que el imputado esté presente.

Y el segundo sistema, el decomiso penal, que es una acción dirigida a la persona, y que en consecuencia se requiere la condena previa de la misma, de manera irrevocable, para poder entonces tratar el decomiso de los bienes vinculados a la persona y la actividad delictual sindicada.

Así las cosas, la naturaleza jurídica de la figura tiene una morfología mixta, ya que, dependiendo del sistema utilizado, podría ser considerada civil o penal. Por eso, hay autores que consideran, como avanzamos, que la naturaleza es indefectiblemente mixta. Desde el punto de vista del objeto, podría ser meramente civil, pero al necesitar un ilícito previo que sea adjudicado no solo a la adquisición del bien, sino imputable al propietario, de manera directa o indirecta, también presenta rastros penales con relevancia capital.

Y, por lo anterior, es una acción real que no opera como una sanción penal, pues, al ser autónoma e independiente del proceso de imputación del propietario, termina por generar una sentencia declarativa no constitutiva.

1. 1. La extinción de dominio en el PLED.

El proyecto inicia con la mención del artículo 51 de la Constitución, como una forma de dar un espaldarazo al derecho de propiedad y su importancia, luego introduciendo el numeral quinto del referido artículo, génesis de la extinción de dominio en el plano constitucional. Esto queda claro en el considerando tercero, el cual claramente indica que de ese artículo “se infiere” la confiscación o decomiso de bienes ilícitos, ya sea por su origen o por su utilización, “sin que ello suponga, sin embargo, que dicha decisión necesariamente deba producirse como consecuencia de un proceso de naturaleza penal”.

Esto último, consideramos, es un exceso del legislador proponente, pues de la lectura integral del numeral quinto del artículo 51 no se deduce la ausencia de necesidad de un proceso penal. En contexto internacional, eso es obvio. Pero no podemos retener eso del texto constitucional.

Pero, es en el numeral sexto donde se menciona de manera clara la extinción de dominio, la cual se coloca horizontalmente junto al proceso penal, suponiéndose que son dos procesos distintos, pero tampoco de allí se puede retener la bifurcación de ambas. Más que, como vimos en el segmento anterior, existen dos formas de extinguir el dominio, el proceso in rem, y el proceso in persona.

Aunque entendemos pudo haber tomado algunos preceptos de las Leyes 5785 y 5924, orientadas a la afectación de los bienes de la familia Trujillo, la norma retiene más de su homóloga norteamericana, y por ello el uso local se circunscribe solo a la Constitución del 2010.

¿Cómo define la figura el proyecto de ley? Como el derecho exclusivo del Ministerio Público para de manera independiente a cualquier acción, proceder a declarar la inexistencia de derecho de propiedad o la pérdida de este, por el mismo estar vinculado a actividades ilícitas. La consecuencia de ambas vertientes es la titularidad derivada a favor del Estado Dominicano.

Al igual que en los modelos latinoamericanos, el carácter declarativo de la sentencia, así como la acción in rem, son las características más importantes del PLED. Es declarativa porque se busca constatar que el derecho de propiedad nunca existió realmente y, por ello, se aniquila retroactivamente.

Igual, en el proyecto local, se verifican los elementos de independencia penal, pues no se persigue a la persona, ni se requiere la sentencia definitiva sobre ese aspecto, sino que, al evaluar el bien, no se ve afectada de las garantías que revisten al proceso penal y, en consecuencia, presentarían impases temporales. Por ejemplo, el imputado que se sustrae del proceso, suspende el proceso penal y, en consecuencia, la afectación de sus bienes. Al eliminar esto de la ecuación, se genera la posibilidad de perseguir el bien sin importar si el imputado permanece o no activo en el proceso.

La mejor forma de ver el gran problema de base del PLED, es que da el mismo tratamiento a la confiscación (pena) y al decomiso (sanción accesoria), los cuales sirven de manera genuina para la creación de la extinción de dominio, pero mantienen naturalezas totalmente distintas.

En el artículo 3 del PLED se plantean definiciones. En técnica legislativa, cuando se pretende incluir definiciones, a veces a modo de glosario, normalmente es una forma del legislador incluir puntos de interpretación, pues es fácil darse cuenta de que las “definiciones” proporcionadas no son estandarizadas o referenciales, sino labor del mismo legislador promotor.

Por ejemplo, al definir “Bienes ilícitos”, se incluyen valoraciones incluso subjetivas que determinarán la forma de interpretar esa fórmula, más allá del articulado en que se encuentre.

Igualmente, en el artículo 4, bajo el título de “principios”, se incluyen importantes disposiciones que pueden ser contraproducente con otras normas, incluyendo la Constitución. Por ejemplo, identifica como principio “Efectos en relación con hechos pasados”, y lo define indicando que la extinción de dominio se declarará con independencia de que la causal de procedencia haya ocurrido con anterioridad a la vigencia de la ley. Esto, en otras palabras, es el elemento retroactivo.

Igualmente, el primer principio, “Autonomía”, expresa que el proceso es independiente y autónomo del procedimiento penal, civil o cualquier otro de naturaleza jurisdiccional, administrativo o arbitral. Ese es el elemento in rem que ya habíamos mencionado.

Los elementos constitutivos de la extinción de dominio, en el artículo 6, son los siguientes:

1. 1. 1. La existencia de un hecho ilícito.
      2. La existencia de un bien de origen o destino ilícito.
      3. El nexo causal de los dos elementos anteriores.
      4. El conocimiento que tenga o deba haber tenido el titular, poseedor o tenedor, o quien alegue cualquier derecho patrimonial, de que el bien se originó del hecho ilícito o de que fue destinado a éste.

Sin el contexto del resto de la ley, por los elementos constitutivos podríamos concluir indicando que es necesario el nexo causal entre el hecho ilícito y el bien producto de este. Pero el hecho ilícito no es una imputación, sino una condena. Es decir, la única forma de poder llamarle “ladrón” al ladrón, no es verlo robando, sino luego de que éste haya sido condenado por robo. Esto presenta serias incongruencias con el resto del PDL.

En la misma línea, en el artículo 7 se genera una presunción en contra de quien al adquirir el bien podía presumir era consecuencia de bienes ilícitos. Esto es un despojo de la adquisición en base al tercero de buena fe. Es útil, pero peligroso. Veamos, entonces, los distintos puntos que pensamos deben ser estudiados, enfrentados o modificados en el PDL.

1. 1. • Lista enunciativa de puntos que deben preocuparnos del PLED
      1. 1. Es necesario delimitar taxativamente qué tipos penales podrán generar un proceso de extinción de dominio. La razón es simple. En una época donde el Ministerio Público promueve acciones que – de entrada – no se encuentran debidamente fundamentadas en el fondo, y que, además, se ejercen dentro de un panorama de institucionalidad dudosa que recientemente se está combatiendo, mantener la posibilidad discrecional de que sea el MP que decida cómo, cuándo y por qué, es un desatino.

      Así como Justiniano en la antigua Roma mantuvo la figura homologa en los ilícitos que afecten el patrimonio común, es necesario que la delimitación se mantenga en el ámbito de los delitos que depriman los bienes comunes, de manera directa o indirecta. Por ejemplo, el crimen organizado o el narcotráfico. La corrupción o el tráfico de personas.

      Si el baremo para habilitar al Ministerio Público a perseguir los bienes, sin importar la imputación, es cualquier violación a un tipo penal, se estarían cometiendo serios abusos en contra de los individuos que – por razones distintas a ilícitos – no puedan cumplir con el riguroso requerimiento probatorio de la norma. Por ejemplo, un inmueble recibido vía una donación jamás podrá recibir prueba de cómo fue adquirido. Pero, esa misma investigación (de cómo fue adquirido) puede afectar a un individuo que quizás no podrá defenderse (y el proceso no requerirá su presencia), lo que se traduce a posibles violaciones en ausencia a la contradicción y debido proceso de ley.

      1. Wanda Perdomo, en un genial artículo publicado en Acento, igualmente expone que la extinción de dominio conllevará también consecuencias económicas, pues incrementará los costos transaccionales. Ante la ausencia de controles legales sólidos, se podría vulnerar a verdaderos terceros que hayan recibido en garantía, por ejemplo, un inmueble que luego sea procesado bajo la extinción de dominio y, sin necesidad de ser notificado o tomar conocimiento de esto, pierda la única garantía. De allí se desmembrarían serias consecuencias adicionales para la relación de ese tercero con el titular despojado del bien, complicando infinitamente el panorama jurídico, la seguridad y en muchos casos, hasta la labor bancaria en la República Dominicana.
      2. El elemento de imprescriptibilidad, aunque presente en otras legislaciones funcionales y homologas, no deja de causar problemas prácticos. Es decir, la prescripción es una sanción a la inacción, que, en sí, es una de las formas en las que las partes “hablan”. Mantener la posibilidad de que un bien objeto de investigación por las autoridades pueda permanecer, así, por años, estaría generando una posibilidad de vulneración de terceros que hayan participado, durante ese tiempo, de manera total o parcial en la adquisición del referido bien, todo sin saber que el mismo podría estar eventualmente perseguido.
      3. Aunque se pretende (tímidamente, nos parece) respetar el principio de buena fe que envuelve a los terceros, no menos cierto es que estos tendrán que defenderse ante un tribunal, y probarles que son realmente terceros. Todo esto para tratar de escapar a ese requerimiento formal del Ministerio Público en contra de un bien de su propiedad.
      4. La pretensión de que la promulgación produzca efectos retroactivos, que responde más a una presión internacional de que así sea, podría hacer eventualmente inefectiva la norma cuando dichas disposiciones sean controvertidas judicialmente en el plano Constitucional, pudiéndose generar una decisión que descarte tal naturaleza luego de que ya se hayan afectado patrimonios de manera retroactiva.
      5. Presenta serios inconvenientes con la presunción de inocencia. Un derecho fundamental ampliamente reconocido transversalmente en todo nuestro ordenamiento, y que una ley especial, sin justificaciones suficientes, pretende desconocer bajo la premisa de que el análisis es in rem no a la persona, lo cual es un tecnicismo.
      6. Hay garantías – aun mejores que la extinción de dominio – en el ámbito penal que permiten la retención y administración de los bienes de imputados. Es ideal que la norma especial demuestre claramente que la extinción de dominio tiene un carácter excepcional, incluso (nos parece) que debe ser solamente viable cuando no existan otras vías efectivas para preservar estos bienes. Por ejemplo, ante la imposibilidad de que el imputado comparezca, o si los bienes – por su naturaleza – pueden perder vigencia o utilidad.
      7. Los delitos de omisión no nos parecen deben habilitar a las autoridades a perseguir los bienes bajo ese esquema de extinción de dominio, salvo en los casos donde el tipo penal sea de naturaleza culposa.
      8. Podrían generarse choques entre personas que fueron favorecidas con autos de no ha lugar, o condenas definitivas absolutorias, pero cuyos bienes jamás fueron parte de la ecuación. Ante una legislación deficiente, nada impediría que el Ministerio Público, años después, pretenda extinguir su derecho de propiedad en base a esta ley.
      9. Se pretende impedir la suspensión del proceso de extinción de dominio consecuencia de la muerte del titular del derecho, desconociendo las reglas generales de los procesos judiciales. Por ejemplo, el plazo para que se puedan generar las consecuencias sucesorales y que, así, el sucesor pueda asumir el rol procesal que el fallecido ostentaba. Esta disposición contenida en el párrafo I del artículo 9 viola el derecho de defensa, pues no da chance a que se reformule la defensa.
      10. La utilización de la vía electa contenida en el artículo 12 no es útil, y puede generar confusión. La razón es simple. Si supeditamos la posibilidad de iniciar ambas acciones de manera paralela a un litado limitativo que incluye elementos como “cuando no sea posible identificar al imputado”, estamos permitiendo que la acción misma, por su redactor (el Ministerio Público) pueda estar permeada inocentemente desde el inicio de imposibilidad de identificar al imputado, lo que generaría la dualidad de acciones de manera artificial. Es necesario que ese artículo 12 sea estudiado y discutido a profundidad, y las causales delimitadas de manera adecuada.
      11. El párrafo del artículo 13 es muy preocupante. Luego de que en el artículo 13 se delimite ampliamente en 11 numerales los bienes que pueden ser afectados, el párrafo se destapa con que “Cuando los bienes objeto de la acción de extinción de dominio, aun siendo identificados no puedan ser localizados, se podrá ordenar el decomiso de otros bienes por valor equivalente”. En ese escenario, se puede inferir que podrían ser afectados bienes distintos a los que están siendo identificados como producto de comportamiento ilícito, pero entonces se hace sin evaluar el comportamiento del imputado. Es incompatible pretender destruir la propiedad legalmente obtenida sin que el debido proceso (penal) siga su curso y habilite esa opción.
      12. La competencia del artículo 16 podría generar serias incompatibilidades para los casos de procesos llevados de manera paralela. Es decir, proceso penal y proceso de extinción de dominio. Igualmente, al ser una acción in rem, que afecta la propiedad, no estoy seguro sea la jurisdicción idónea. Más si sumamos que la teoría del legislador es que es algo que ocurre separado del proceso penal, y de la imputación del individuo. Igual, el párrafo de ese artículo quiere derogar enormes reglas de competencia con un simplismo espeluznante.
      13. La posibilidad de notificar en los domicilios registrados en la DGII, como dice el artículo 23, es un desconocimiento de la inexactitud que presentan esos registros públicos. Incluso, la multiplicidad de registros que guardan bajo un mismo contribuyente. Se debe generar una medida de publicidad altera que permita hacer oponible a terceros pues, solo así, se asegura que la notificación no sea un mero trámite burocrático, sino que sea eficiente y cumpla con el objeto de la ley. No basta que la publicidad digital sea consecuencia de la ausencia de notificación física.
      14. La posibilidad de apoderar al Ministerio Público de iniciar acciones tendentes a la extinción de dominio en base a una mera denuncia presenta problemas prácticos importantes. Primero, porque en el artículo 30 se presenta la posibilidad de que ese denunciante no sea identificado, lo cual violentaría el derecho de defensa del afectado. Igualmente, al habilitar la investigación patrimonial en base a una denuncia, sin requerir los elementos mínimos que una denuncia deba contener para ser aceptada, se presenta la posibilidad de que una denuncia sea una ficción utilizada para promover la acción de manera indiscriminada. Es necesario reglamentar la denuncia, para preservar las garantías constitucionales de las partes afectadas. Igual, el plazo máximo del artículo 37 debería iniciar luego de recibida la denuncia.
      15. El universo de medidas cautelares merece un estudio pormenorizado pues es, a nuestro parecer, la parte más lesiva de todo el PDL. La razón es que parecería ser un verdadero cheque en blanco, con un mar de disposiciones alternativas que colocan al Ministerio Público en una posición de poder que no necesariamente es saludable.
      16. La limitación artificial del Recurso de Apelación contenida especialmente en el artículo 70 nos parece es innecesariamente restrictiva. No permite, en realidad, una defensa al fondo y un recurso en base a ella. Todo orbita a elementos técnicos como si fuese un recurso de casación, el cual no es.
      17. Nos causa ciertas dudas que sea el mismo Ministerio Público que reciba la administración de los bienes afectados por el proceso de extinción de dominio. Por la naturaleza declarativa de la sentencia, y la extirpación del derecho de propiedad, entendemos que debe ser directamente el Estado el que reciba los bienes y disponga de ellos según su organigrama funcional.
      18. De igual forma, la naturaleza misma del proceso de extinción de dominio presume beneficiar al bien común. La distribución a favor de las mismas partes involucradas, es decir, 25% al Poder Judicial y 25% al Ministerio Público, genera incompatibilidades objetivas y subjetivas que nos parecen incomodas.
      19. Es igualmente lesivo el párrafo II del artículo 96 al exponer que, en caso de las divisas, las mismas serán cambiadas a pesos dominicanos sin necesidad de que exista una Sentencia que declare la extinción definitiva de dominio. Imaginemos que eventualmente la Sentencia es adversa al Ministerio Público y favorable al afectado, la discrepancia generada por el cambio precoz de las divisas podrá generar responsabilidad al Estado, sin necesidad.
   2. Conclusión

El PLED parte de un marco generalmente aplicado en toda Latinoamérica, y responde a una agenda internacional promovida principalmente por los Estados Unidos. Igual, el móvil de este es la lucha contra el narcotráfico, corrupción y terrorismo.

Pero, independientemente de la relevancia social de la herramienta, el proyecto tiene deficiencias importantes que no solo podrían poner en juego su efectividad y vigencia eventual, sino que atropellarían muchos derechos (conquistas históricas) procesales y ciudadanas que han permanecido sólidos tanto en nuestra Constitución como en los tratos internacionales que hemos suscrito.

Por ello, aprobar – en el estado actual – el referido proyecto, automáticamente generaría contradicciones legales que permitirían que el mismo sea ineficaz, quizás inconstitucional y definitivamente contraproducente.

Es saludable estudiar el proyecto de ley con detenimiento, de nuevo, y sin la presión que actualmente se está ventilando en los medios públicos y privados. Debemos cambiar la cultura legislativa ahora, no el lunes